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  随着中国经济从快速地增长迈入高水平质量的发展阶段，重组政策在促进经济结构调整、应对复杂风险事件、实现区域发展均衡中的作用日益显著。面对复杂的治理挑战，如何能够将重组政策转化为高效的治理工具，实现“点石成金”？

  黄奇帆在其著作《重组与突破》中回答了这一问题。黄奇帆是中国著名经济学家，曾任重庆市市委书记、市长。在走马上任重庆副市长时，黄奇帆面临包括烂尾楼、工程建设项目债务重组在内的一系列棘手事件，本文讲述了他如何通过重组政策，协调各方利益和优化资源配置，有效化解矛盾，应对多项治理难题。

  “从基本面上思考问题，从根本上分析原因、寻找办法，再辅之以资产重组的思想化解资金难题，一个长周期、大范围广泛存在的问题就得以顺利解决。”

  2001年10月12日，星期五，是我到任重庆市副市长的日子。当时的重庆，GDP（国内生产总值）仅1 900多亿元，财政收入不到200亿元，正处在底子薄、矛盾多、任务重的发展“破冰期”。

  上任后的一年里，许多急事、难事接踵而来，考验着我这个“新官”。得益于多年形成的重组思路和实践经验，我不回避矛盾，迎难而上，见招拆招，将矛盾一一化解。至今回忆起来，过往种种情形仍历历在目，令人回味。

  重庆市委、市政府毗邻办公。报到当天，我路过市委大院，只见门口围着两三百人，黑压压一片，明显是的。把自己安顿好后，我顺口问了一句：“这些群众是从哪里来的？”马上有人回答：“是地铁中心花园的者。”

  过了大约一个月，一天下午，我正在单位办公，忽然听到市政府门口吵吵闹闹，起身一看，又是一堆人围着。一打听，还是地铁中心花园的者。

  事情已逝去一个月了，怎么还没解决？于是，我把当时分管稳定的办公厅副主任叫到办公室。他说：“这个地铁中心花园是1992年开建的房地产项目，包括高层住宅、写字楼和商铺。1997年，由于开发商资金链断裂，成了烂尾楼，1 000多户居民的钱套在了里面。为了讨说法，随后4年里，他们36次到市委、市政府。

  市政府有关副市长、秘书长，大大小小的协调会开了不下20次，大家都感觉很棘手，拿不出有效的解决方案，因此只能暂时把老百姓劝回家。可问题得不到解决，过一段时间老百姓又会来，如此反复，成了老大难。”

  听了他的简要介绍，我初步判断，这是一起烂尾楼坏账造成的信访积案，就接着问：“按照你掌握的情况，这一个项目是不是真的存在严重的资金‘跑路’，就是开发商有没有拿银行贷款去炒股、赌博，造成项目亏空？构不构成刑事案件？”这位同志回答：“开发投资量与实物量大体平衡，开发商的资金基本沉淀在项目上了。”

  我当即决定：“你通知项目相关单位，包括银行、实施工程单位、房管局、重庆市建设委员会（简称市建委），还有法院、公安等方面的同志，今晚七点半开会，我先听听情况。”

  晚上七点半，我一进会议室，就看见房间里满满当当坐了70多个人。我之前只是说“相关单位”，怎么会有那么多相关单位？原来这件事前后协调了20多次，各方面的单位、部门都搅了进来，全成了相关单位。

  原来，地铁中心花园的开发商是个小老板，玩的是“空手道”，其本身资本金不足，完全靠负债造楼。这一个项目位于解放碑，建筑总面积近10万平方米。1992年，重庆工程建设价格比沿海地区低得多，每平方米仅2 000多元，整个项目建完要花2亿多元。那么这个小老板是怎么运作的呢？

  首先，征地动迁要补偿。他跟居民说：“暂时先不补偿，你们到亲属和朋友家里借住，等3年后房子造好了，我给你们分新房。3年过渡期里，我每年再给你们动迁费15%的高利息。”既然有钱拿，将来还能住新房，那么动迁居民自然乐意。而且，最初3年，大家确实拿到了高利息，所以相安无事。

  其次，工程建设要花钱，他就用土地作为抵押向银行贷款。银行答应贷给他1.64亿元，但要求利息必须是15%，而且放款之初就扣一年利息，即2 400多万元，这就是俗称的“砍头债”。他饥不择食，当即答应，从银行拿到了1.4亿元。

  最后，还差6 000多万元，他就搞售房返租，承诺20%的回报率，这其实就是一种变相的非法集资。于是，800多户购房者上了套。

  等勉强凑够了2亿元，他就开工搞建设。但房子刚刚建到七八层时，建筑施工就用了1亿多元，而支付给动迁群众、售房返租户和银行的高利息，又用去几千万元，因此资金很快就见底了。1997年，银行见开发商连续两年都不能还本付息，遂起诉到法院，申请冻结资产。这样一来，开发商彻底变成了穷光蛋。老百姓的高利息没了着落，就找他算账。后来发现找他没用，就开始到政府。这一个项目涉及1 000多户老百姓，3 000多人，每次只要出动10%，就是300多人，足够“包围”市政府了。因此，1998年以后，关于地铁中心花园的集访就没间断过。

  其实，这件事性质很明确，就是项目业主骗了百姓、坑了银行。按照惯常思维，有两种办法。一是把开发商控制住，强制开发商还钱。但现在开发商没有钱，抓了也没用，死扣还是解不开。

  二是为了社会稳定，政府出钱兜底。但当年市级预算内财政收入还不到100亿元，财政本来就吃紧，没钱兜底。再说，政府有钱也不能这么做，因为这么做毫无道理。既然两条路都走不通，事情就僵住了。大家都想解决，但都束手无策，开了20多次协调会也没能破局。各方胶着，都没有办法。

  我边听大家发言，边思考。地铁中心花园位于重庆最好的地段，如果10万平方米的房子能建造好，当时可以卖出4亿多元，是物有所值的。但问题是，开发商东拼西凑的2亿多元，其中一半以上付了各种高利息，现在还拖欠银行贷款本金1.64亿元、拆迁户补偿款和售房返租户购房款1.2亿元、实施工程单位工程款3 000万元，加上1997年以后拖欠的银行利息和老百姓的利息、租金6 000多万元，总共是约3.7亿元。同时，要建好房子，后续还得花6 000万元。如果有人接手，总计需要投入4.3亿元，而房子卖完大体能回收4亿多元，基本没的赚，哪有人肯干？

  重组追求的是多方共赢，任何一方的利益严重受损，重组都推不动。具体到这一个项目，战略重组者是“救生员”，即便不求赚大钱，起码也要有利可图；银行贷款是国家资产，也不能血本无归；老百姓挣钱不易，更不能让他们承担坏账。按照这样的逻辑，我提出了解决方案。

  第一，银行贷款本金要收回，但高利息取消。面对空手套白狼的房地产商，银行违规放高利贷，搞的还是“砍头债”，本身运作就不规范，理应予以纠正，使其受到惩罚。而且，为维护社会稳定，拍卖烂尾楼所得的款项要优先清偿老百姓和工程队的欠账。那样的线亿元贷款的本金清偿率可能低于10%。

  所以，我告诉银行，这个企业是个“要饭”的企业，如果重组，银行有可能收回本金和国家法定的正常利息，就别指望收取高利息了。那天，经过认线%还本保息的方案。

  第二，拖欠实施工程单位的3 000万元工程款必须如数偿还，否则就会出现欠薪连环套。对此，实施工程单位当然满意。

  第三，足额偿还老百姓的1.2亿元补偿款和购房款，但15%~20%的高利息不能作数。按照中央治理金融“三乱”的清偿政策，对售房返租户只能还本。拆迁户则按照补偿款加银行法定利息来清偿。因此，如果老百姓曾经有3年收到过15%~20%的利息，那么必须从补偿款里抵扣回来。总体上，归还老百姓的部分，连本带息大概是1亿元。

  这三个减法算下来，项目债务就由3.7亿元“消肿”为2.1亿元。战略重组者只需支付2.1亿元就能拿到产权，之后再花6 000多万元把房子建好，总成本也不过2.7亿元。而建好的房子出售时，应该能卖到3亿~4亿元，总体上有利可图，重组者自然就有动力。

  重组思路定了，下一步最重要的是找人接盘。按理说，处理烂尾楼有利可图，如果有非公有制企业老板愿意挑头，肯定首先让非公有制企业来做。但当时没人相信烂尾楼里有“黄金”，都认为这是“烫手山芋”，避之唯恐不及。否则，问题早就解决了，老百姓也不用经年累月地，市政府更不用一次次开会协调。

  其实，这样一个矛盾多、问题复杂的烂摊子，也只有让国有企业来接盘才能“普度众生”。当时，重庆市城市建设投资（集团）有限公司（简称城司）的负责人就坐在我对面。他也是刚到城司不久。我对他说：“这2.1亿元你出，明天就把楼盘接过去，春节前先还掉欠1 000多户老百姓的1亿元。”这位负责人听了我的指令，看上去很惊讶，明显不愿意蹚这趟浑水。他说：“黄市长，你不了解情况……”我打断他的话：“过去不了解，现在了解了，你按指令办就行了！”

  他本来还想说什么，听我这么一说，面对我这个新来的副市长，也不好再开口。其他人也不再说话了，只是暗自交头接耳。

  短短一个多小时，我就做出这样的决定，现在回想，当时很多人肯定认为这个决定是轻率的，甚至是荒唐的。

  这件事是2001年11月中旬定下来的。在随后的一个多月里，欠老百姓的1亿元被陆续分发到了1 000多户老百姓手中。

  到了2002年1月，我印象中正好是重庆市人民代表大会闭幕的时候，地铁中心花园的拆迁户再一次来到市政府。他们送来了一块匾，感谢市政府帮他们讨回公道，了却了多年心愿！这是他们最后一次来访，这件事从此风平浪静。

  后来的事情还有一点戏剧性。实际上，城司并没有线亿元现金。清偿老百姓的1亿元，当然是城司直接掏腰包。然而，欠银行的8 000多万元，由于债务主体变更了，银行对城司这个新业主很有信心，不急于马上收回贷款本金，甚至还愿意再借给城司几千万元，帮助其把楼建造好，城司可以等房屋销售变现以后再还钱给银行。拖欠建筑实施工程单位的3 000万元工程款，由于实施工程单位不着急要钱，只要求继续承建工程，这样实施工程单位最后拿到的钱远不止3 000万元。所以，城司真正需要立马掏腰包的，就是给老百姓的1亿元。城司通过处置这个烂尾楼项目，还赚了一笔钱。最后，这成了一件皆大欢喜的事情。

  这样一个具体的重组操作，解决了一个久拖未决的信访积案，既给市委、市政府分了忧，又指挥国有投资平台救苦救难，表现出了应有的担当。

  其实，当时像地铁中心花园这样的烂尾楼，重庆主城就有70多座，都是难啃的“硬骨头”，在120多个“四久工程”里占大多数。它们积累了200多亿元的银行坏账和大量的社会矛盾。

  2001—2002年，当你站在重庆万豪酒店的楼顶时会发现，在重庆最繁华的解放碑地区，几乎每座高楼周围都有四五座烂尾楼。地铁中心花园仅仅是其中一个普通案例，但它的成功处置起到了良好的示范作用。自此，国有公司开始介入烂尾楼处置。

  当看到国有企业处理了10多座烂尾楼以后，非公有制企业也发现，烂尾楼并不都是“烫手山芋”，处置过程中也有“黄金”，于是纷纷跟进，后来就连一些外资企业如摩根士丹利也介入进来。在此后的两三年里，重庆的烂尾楼通过债务重组被快速消化，最后变成了一处处亮丽的城市风景。

  我刚到重庆时就听说，全市财政体量很小，2000年地方财政一般预算收入仅约为87亿元，机动财力也很弱，土地出让金和城市基础设施配套费加起来一年只有3亿元。

  当时，重庆每年房产在建量约为1 000万平方米，城市配套费只收1亿元，与上海每年上百亿元的规模相比，真是天壤之别。我当时认为这里面有两个问题：一是重庆的配套费标准过低，大概44元/平方米，即便全额征缴，一年也就4亿多元；二是配套费减免权的管理失之于宽，操作不够规范，相关委办局常常以减负的名义无序操作。结果，2000年实际征收的配套费才1.16亿元。

  我到重庆半个多月后，即2001年11月初的一天，时任市建委主任找我汇报工作。他抱怨说：“重庆的城市配套费标准定于1986年，之后15年一直没调整过，已经明显偏低了。市建委两年前提出调整标准，可是每个方面反复研究，就没有定论。”我问：“为啥一直定不下来，症结在哪里？”他说：“大家一致认为调标会影响发展环境，推高房价，因此多数人不赞成。同时，还有人认为，应该在原来8个单位的基础上，再加入几个单位参与分配。于是，大家就陷入了争吵，拖了两年都没动静。”

  我跟他说：“城市配套费大概44元/平方米，本来标准就低，你不通过提标来增加收入，反而眼巴巴地盯着一块既有的‘ 小蛋糕’，大家切来切去，怎会是分得均？这么一点钱都不够8个单位分的，竟然还要再加几家，这真是匪夷所思。”

  其实，这是搞错了城市配套费的定价逻辑。城市基础设施配套费，按建设项目建筑面积计征，专项用于城市道路桥梁、公共交通、供水供气、园林绿化、环境卫生等设施建设，是地方政府筹集市政公用设施建设资金的重要渠道。如果配套费标准过低，那么城市水电交通、消防安全、学校医院等配套设施跟不上，建造出再好的房子也卖不上好价钱；反之，如果适当提高标准，把城市基础设施搞好，那么开发商和老百姓都能受益。

  其中是有市场逻辑的，配套费定价应该遵循这个逻辑，而不是背道而驰。按照房地产业的规律，城市配套费一般应相当于房价的6%。1986年，重庆房价每平方米才几百元，配套费标准定成大概44元/平方米当然没问题，也符合现实规律。但现在是2001年，全市房价已经涨到了1 700元/平方米，按6%的标准计算，配套费应该在100元/平方米左右。考虑到未来发展因素，标准定成110元/平方米都是合理的。

  听了这套理论，这位同志茅塞顿开，连忙跑回去研究。不久就送来一份报告，请求把配套费标准调整到110元/平方米，并提请市政府常务会审议。11月4日，配套费提标方案启动讨论，物价局局长首先提出异议，他的理由是配套费上涨，房价也会跟着涨。我分析说：“按经济逻辑，目前重庆城市配套费本来就该收110元/平方米。重庆周边的大城市，如成都、长沙、武汉、西安的配套费都大概为100元/平方米，唯独重庆还是15年前的标准，即1986年的大概44元/平方米，这很不合理。如果你不提标，那么本该政府多收的大概66元/平方米，就会落入房地产商的腰包。房地产商即使多赚了钱，也不会压低房价。

  但是，如果政府手里没钱，那么想为百姓做事也是有心无力的，城市配套就做不到位，老百姓即使住进新房也无法正常生活，从而怨声载道。如果提高标准，让房地产商把该交的钱交上来，也不会贸然提高房价，市场有市场的规律。再说，如果政府拿到这笔钱，那么会100%用于公共基础设施建设，可以有效改善城市环境和群众生活。”物价局局长一听有道理，转而支持调价方案。

  这样的讨论持续了一周，到了11月10日，大家统一了意见，初步确定了调价标准、新的分配原则和加强配套费减免管理的相关意见。11月13日，市政府常务会审议通过了这个方案。在大家表决后，我特意说了一段话：“配套费提标属于重大价格调整，应该今天通过，明天就宣布生效。否则拖上一两个月，房地产商听到风声，就会在提价前扎堆报批开发项目，势必会造成政府规费损失，甚至有可能出现灰色交易，诱发腐败。”市长非常支持我的意见，当天签批后就报送市委签批。

  2001年11月14日，调标方案正式实施，重庆城市配套费由大体44元/平方米调到了110元/平方米，每平方米涨了大概66元。与此同时，加强了政府有关部门不得随意减免配套费的管控制度。次年，全市配套费收入猛增到近10亿元，极大地支持了当时的市政基础设施建设。由于“蛋糕”做大了，重新切分就变得更顺利，原本想参与分配的单位也都如愿以偿，各单位分配比例也得到了很好的平衡。

  2015年前后，重庆每年一般公共预算收入就有2 000多亿元，可能感觉增收10亿元不算得上什么稀罕事。可是，2002年重庆地方财政一般预算收入只有100亿元左右，可谓“吃饭财政”，因此当时通过城市配套费的合理调整增收10亿元是一件了不得的大事，市政府手头顿时宽裕不少。

  2001年11月12日，正当我研究城市基础设施配套费问题的时候，中信泰富集团主席荣智健给我写来一封信。他在信中写道，1997年他在重庆出资1亿美元，折合人民币8亿元，以BOT（建设—经营—移交）模式修建了李家沱大桥，当时他跟重庆市政府商定20年经营权，每年税后固定回报率为14.5%。项目开始的头两年，市政府正常付款，可是自2000年起他就没有收到钱了。我在上海工作时跟荣智健打过交道。他听说我调任重庆，就写信过来提醒。

  看完荣智健的信，我不由得眉头一皱。当年，这种约定固定回报率的BOT融资项目，在地方基础设施建设中很流行。政府和企业签约时，往往按照银行基准利率加上20年贴现率3.5%，再加上2%~3%的投资利润，来承诺固定回报率。

  一般而言，每年10%~12%的固定回报率算得上是比较合理的。但李家沱大桥BOT项目的条件有些苛刻，每年税后的固定回报率达到14.5%，即税前在17%左右。

  也就是说，重庆每年要支付给中信泰富1.3亿元，而且是连续支付20年。当时，亚洲金融危机刚过，中国人民银行已连续8次降息，中长期贷款利率仅为5%。这样算来，重庆太吃亏了。

  于是，我找来市建委主任询问事情的来龙去脉。原来，李家沱大桥建成于1997年，之后每年大约收取过桥费1 400万元，其中400万元用于支付员工工资和各项维护成本。

  1998年，市政府向中信泰富支付首笔1.3亿元时，就拿不出钱，只好向银行贷款偿付。1999年，挪借了其他资金来偿付。到了2000年，资金彻底没了着落。算下来，到2001年底，重庆市政府欠了2.6亿元。

  弄清细节后，我当即把市财政局等部门的同志也找来，一起做内部专题分析。假如向银行贷款8亿元，期限20年，那么按5%的年利率计算，每年还本付息约7 000万元。假如贷款10亿元，将中信泰富的8亿元本金和2.6亿元欠息一次性还清，那么今后20年每年还本付息也不过8 000多万，远低于向中信泰富承诺的每年1.3亿元。既然如此，宁愿向银行贷款，以低息贷替换高息贷，20年能省下10亿元的融资成本。

  如果可以在一定程度上完成债务重组，城司就可以接盘做李家沱大桥的业主。于是，我找来城司的负责人说：“现在派你到香港跟荣智健谈判，给他两个选择：第一，我们愿意遵守原来承诺的利息，但要将8亿元本金和2.6亿元欠息一次性还清，终止BOT协议，收回李家沱大桥的权益；

  第二，如果保持原投资模式，就得把固定回报率降下来，现在银行利率是5%，加上20年贴现率3.5%，再加2个百分点的利润率，我们也可以接受的税后固定回报率是10.5%。”

  随后，城司赴港谈判。中信泰富最终选择了第一个方案，接受连本带息一次性偿还，但要求必须在年底前还清。

  收到消息，我马上找银行借钱。当时找的是建设银行重庆分行。由于贷款数额较大，分行行长向总行紧急报告，报告里提到，重庆市新上任的副市长黄奇帆，提出贷款10亿元偿还李家沱大桥的债务重组方案。建行总行经研究后认为，该债务重组方案风险可控，较为可行，很快批准了这个贷款请求。

  虽然贷款资金到位了，但还得换汇，我直接跟国家外汇管理局打电话汇报了沟通事由，得到了国家外汇管理局的支持，特事特办。就这样，2001年12月底前，重庆结清了跟中信泰富的债务。

  这件事让这位城司负责人印象非常深刻，后来他经常念叨：“通过李家沱大桥项目的债务重组，重庆前前后后节省了10多亿元的城建资金，还有很大成效避免了政策风险，确实是一记妙招！”

  2001 年 12 月上旬的一天，我收到一份报告，是关于重庆公交集团转企改制的。市委主要领导跟我提过这件事，说公交集团事业转企业改革推进得不够顺利，拖了两三年，也没有达成共识，要求我抓一抓。

  随后10天里，我把近两年关于公交集团转企改制的报告通读了一遍，寻找问题的症结。实际上，对于公交集团由机关事业单位转为企业的这个改革大方向，各方面没有异议，分歧大多分布在在三个方面。

  第一，原有亏损怎么处置？由于城市公交具有公益性，重庆公交集团当时已连续亏损5年，政策性亏损额达到5.5亿元。对于这笔坏账，公交集团的意见是由财政兜底，等补足注册资本金后再推动改革。但市财政没有钱，所以反对，认为亏损不该由财政承担。双方各执一词，争论不休。

  第二，转制后票价是否调整？具体包括月票要不要涨价，对老人、残疾人、学生、军人的优惠是否继续，等等。一方认为，重庆公交10年没调价了，理应调整；另一方认为，重庆经济落后，老百姓很穷，不能调价，如果要调价，就必须开听证会。公说公有理，婆说婆有理，调价一事就陷入了僵持状态。

  第三，下岗职工如何安置？安置下岗职工要花费一两亿元，但这笔钱该由谁来出也无法明确。此外，公交集团转企改革以后，依然存在政策性亏损，那么财政是否应该继续补贴？大家也莫衷一是。

  把阻碍公交集团改革的前因后果梳理一遍后显而易见，这个复杂问题能分解为三个简单问题，再经过仔细琢磨，发现这三个问题其实都算不上大问题。事情想清楚后，2001年12月20日，我主持召开专题会议，针对三个问题谈了意见。

  第一，关于处置5.5亿元亏损，我认为，这不是改制的前提。当时，公交集团账面净资产有12亿元，既然亏损了5.5亿元，那就减掉5.5亿元，新注册一家资本金为6.5亿元的公司。这样也可以正常运行，何必非要等财政补上亏损再注册呢？

  第二，关于票价调整，重庆的公交票价近10年都没有调整过，确实该调整了，但一定要通过听证会，社会接受了再报市政府审定。同时，原有的惠民政策坚持“三不变”，即60岁以上退休职工免费乘车政策不变，复员军人免票政策不变，学生、残疾人等享受的优惠政策不变，不能因票价调整造成优惠政策缩水。

  第三，关于职工下岗安置问题，政府该给的政策、该拿的钱，照规定执行，而且公交集团可以转让变现部分资产，用于冲抵坏账和填补社保缺口。同时，公交专营权包括公司牌、线路牌等国家资源，可当作非货币性资产免费注入公交公司，今后城市发展中新增的公司牌、线路牌统一拍卖，所得能够适用于公交场站建设。

  至于大家担心的转制后的政策性亏损补贴是否会因重组而中断，则可以先给一个过渡期，继续执行原定的5年扭亏目标，剩下3年里继续执行原定每年补贴7 000万元的政策。

  就这样，运用重组思维，一个拖了两三年的问题迎刃而解。随后一周，大家就达成了改革共识，形成了重组方案。

  2001年底，重庆公交集团转企改革真正开始启动。2002年3月，重庆公交控股集团挂牌成立。2003年，集团扭亏为盈，补齐了职工养老保险等福利欠账，步入了良性发展轨道。

  经过10多年的发展，重庆公交集团的面貌焕然一新，已由成立时净资产不足7亿元、资产负债率90%以上、只有2 000辆破旧不堪的车辆的小企业，成长为一家净资产达上百亿元、资产负债率不到40%、每年盈利过亿元、拥有上万辆新车的大集团。改革的顺利推进，使其成了一家排名全国前列的公交公司。

  2002年是重庆交通事故多发之年，当年发生了5辆长途客车翻下悬崖，造成上百人死伤。每发生一起特大交通事故，市里就开一次会，通报批评、安全检查、治理超限超载，然后处分一批干部。这边还没喘口气，那边又发生一起事故，接着又是开会、大检查、查处干部……如此恶性循环。

  2002年8月，为完成市委主要领导交办的“8小时重庆”收尾工作，我深入区县调研。半夜里，车子在通往巫溪县的路上行驶，两边全是几十米甚至几百米深的悬崖峭壁。我强烈地感觉到，重庆辖区87%是山区，几千公里的道路修在悬崖峭壁上，每天几十万辆车在这样的路上行驶，假如没有很好的防护设施，那么稍有不慎，就会发生翻车事故。

  仅仅依靠制度设计、思想工作，或者管理要求，很难根治这样的一个问题。因为这不是主观责任的问题，所以要想处理问题，就必须在基础设施硬件方面下功夫。

  于是，我跟随行的重庆市交通委员会（简称市交委，2018年更名为重庆市交通局）负责人说：“高速公路的防撞护栏可以有实际效果的减少交通事故，现在，高速公路旁边的水泥防撞墩基本是摆设，只能起到警示作用，应思考在危险路段安装类似于高速公路上的防撞护栏。

  我上个月下基层，到黔江区调研，发现一些重要的二级公路上设有这种防撞护栏，应下决心推广这项措施。”他认为这确实是个好办法。

  回到主城，我立即召集有关部门研究这样的一个问题，并提出用两年时间，在全市域范围内高速公路的所有危险路段都安装防撞护栏，将其作为“生命工程”来抓。但是，抓好这件事的重点是钱从哪儿来？

  当时我们测算，修建一公里防撞护栏的成本约为14万元，如果高差超过6米的悬崖陡坡路段全部装上，全市大约要修建5 000公里，预计需要投入七八亿元。那么钱从哪里来？我当时决定从四个方面予以筹集。每公里防撞护栏的修建费用，由市政府补贴4万元，负责修路的重庆高等级公路建设投资有限公司（简称高投司）承担4万元，区县政府负担4万元。在修建防撞护栏方面，区县政府很有积极性，因为重大交通事故处理遵循属地原则，一旦出事，区长和县长是要受处分的。

  但是，还有每公里2万元的费用没有着落，怎么办？我们考虑由保险公司来承担，理由是：长途客运车辆和乘客都购买了机动车交通事故责任强制保险（简称交强险），如果发生一起重大事故，保险公司往往要赔偿几百万元到几千万元，遇上重大恶性事故，甚至要赔偿上亿元，保险公司出少量的钱参与修建防撞护栏，是“花钱买平安”，从成本收益看也划算。

  而且，政府也不是强迫企业出钱，而是按市场规则办事，即在组织重庆公路客运保险业务招标时，把承担每公里2万元的防撞护栏费作为前置条件，企业愿意承担的话再参与竞标。

  就这样，从基本面上思考问题，从根本上分析原因、寻找办法，再辅之以资产重组的思想化解资金难题，一个长周期、大范围广泛存在的问题就得以顺利解决。这种工作方法，也是我在重庆能够举重若轻地处理问题的关键。

  由于方案设计合理，防撞护栏安装工作推进顺利，两年内，5 000多公里危险路段的防撞护栏即安装好。后来，这项措施转变为重庆的公路安全标准，重庆所有的新建高速公路，甚至通乡通村公路的危险路段，相继普及了防撞护栏，安装总长度超过1万公里。由此，重庆杜绝了悬崖翻车事故，即便有车辆撞上护栏，也会被弹回来，不至于翻下悬崖。当然，如果撞上护栏，车辆所属公司和司机要赔偿护栏维修损失，实践中，这笔救命钱没再次出现过赖账的情况，他们都乐意支付，因为护栏救了他们的命。

  关于防撞护栏，还发生了一件巧合的事。巫山与奉节交界处有个叫龙王淌的路段，海拔1 200多米。在安装防撞护栏前一年的农历腊月二十九，一辆从深圳开回来的车在这段公路上翻下悬崖，发生了伤亡事故。安装“生命工程”后，在同一个位置又出了一次事故，但防撞护栏把客车挡在了悬崖边上，因此救了一车人的性命。

  后来，针对在山区二级公路大规模安装防撞护栏的做法，交通部专门组织在重庆召开现场会，进行全国推广，这成了全国内陆崇山峻岭地区改善交通系统安全的一个经验。

  一个个棘手的问题，让我这个新任副市长忙得不亦乐乎。2001年12月30日，再过一天，就是我到重庆的第一个元旦了。我决定自己开车出去转转。

  汽车驶上黄花园大桥，准备往江北开。大桥是双向六车道，起初，车子跑起来很顺畅，但没多久就堵在了桥上。马路对面，来车方向也堵得一塌糊涂。看样子半小时都动弹不了，索性我就把车停靠在路边，出来看看情况。原来尽管黄花园大桥和江北的路都是双向六车道，但是大桥与江北的路的连接部分，居然有500米左右的路段少了两车道，只有四车道，形成了一个“瓶颈”。

  走到堵点附近，我发现“卡脖子”的是一个凸起的小山包。上到半山腰一看，上面有间小房子，一边是厕所，另一边是储藏室。就是这间小房子把路堵了整整4年。小房子跟旁边一所学校相连，一看就知道是动迁留下的“尾巴”。

  摸清情况以后，第二天，也就是2001年12月31日，我把建委主任、规划局局长、国土局局长和江北区的负责人，一股脑全叫到了办公室。我说：“你们知不知道那个地方堵了4年了？”

  他们说：“房子属于市商委下面的一个高职学院，是拆迁留下的‘尾巴’。对这个小房子，市国土局的意见是就近选址安置，再补偿1 600万元，但学校要价6 000万元，双方开了几次会都谈不拢。这件事，有分管商业的领导和商委给学校撑腰，城建口的同志很为难。于是，就这样协调了几年，成了现在这样。”

  这番话气得我把桌子一拍：“你们学过‘三讲’没有？都学到了啥地方？学习‘三讲’是要入脑入心见行动的，绝不是说一套做一套！什么叫讲政治？老百姓堵了4年，不是偶然堵，而是天天堵，干部却熟视无睹，这就是不讲政治！什么叫讲大局？领导干部应该有点起码的系统工程理念，整条路都是双向六车道，就那个地方是四车道，少了两条车道，有没有一点系统工程的基本常识？有没有一点大局观？什么叫讲正气？一个事业单位，全然不顾大局，要挟政府、坑害百姓，政府内部还互相扯皮，罔顾老百姓被堵了4年的事实，哪有正气可言？”

  这件事的情况很清楚，原有补偿方案也科学合理，不必再开会讨论。于是，我当即指示，规划局当天下午发布动迁公告，国土局按原定的“占多少补多少、就近选址安置”原则对学校给予补偿，江北区负责具体落实。同时，我也交代市建委通知学校，如果在元旦放假期间就把堵点的房子拆除掉，市政府除了按正常标准补偿1 600万元外，另加500万元加班费。其他不合理要求，一概不予考虑。最后，我还补充了一句：“如果到1月5日还没动迁，你们集体做检讨！”

  元旦假期结束后，1月5日，我乘晚班飞机回到重庆。回宿舍要经过那个路段，我就专门去看了看。工地上灯火通明，原来的小房子和小山包全部拆除了。

  学校不是普通百姓，而是国有事业单位，如果因为学生要在那里上课，暂时不能搬迁，可以另当别论。但是，用一个储藏室和一个厕所，以团体利益为筹码敲国家竹杠，这绝不容许。处理这种事，不能瞻前顾后，该干就得干。

  这件事本身并不属于重组，但在重组过程中，经常会碰到类似不讲道理的利益主体。此时，政府要果断决策、快速行动，否则扯来扯去，很多有益于公众的事情就会被这类扯皮和要挟拖得不了了之。

  2001年12月中旬的一天上午，我陪同书记、市长去人民广场附近，检查三峡博物馆的建设施工进度。三峡博物馆的前身为1951年成立的西南博物馆——在渝中区枇杷山，1955年更名为重庆市博物馆。20世纪90年代以来，随着三峡工程的上马和三峡移民的推进，三峡库区淹没搬迁过程中形成了大量文物，要集中搬到一个博物馆去，原来的博物馆显然不够用。

  1999年4月，重庆市政府决定新建一个博物馆，2000年9月，文定名为中国三峡博物馆。三峡博物馆的馆址定在人民大礼堂的中轴线上，人民大礼堂、人民广场、博物馆三位一体，像一把巨型的琵琶。博物馆与大礼堂正对着，中间是人民广场，寓意两个不同时期的标志性建筑的历史对话，而人民广场又是老百姓休闲娱乐的好去处。这种设计理念，融入历史和社会的人文情怀以及老百姓对未来的美好憧憬，的确很有眼光、很大气。

  这个博物馆，是中央和地方共建的国家一级博物馆。项目总占地45亩，总建筑面积4万多平方米，地下1层、地上4层，共5层。总投资6亿多元，国家发展改革委拨了1.1亿元，三峡文物保护结余资金出了1.2亿元，剩下的3亿多元全部由市政府掏。2000年，重庆一年的财政收入为100多亿元，可机动使用的财力只有10多亿元，花这么多钱建设一个博物馆，负担的确很重。

  在博物馆施工现场，摆放了三块展板，其中一块是专门介绍博物馆设计的具体方案的。按当时的设计，三峡博物馆并没有下穿道，而是门前有条通行汽车的主干道，二层加了一个大平台作为进出口。也就是说，博物馆出入口并不在一楼的地面上，而是在二楼的大平台，老百姓进出博物馆，一定要通过三峡广场，再走很高的一段台阶。这样，三峡博物馆远远看着就像腰部围了一个“大围裙”，既不美观，也不方便老百姓进出。

  为什么会有这样的设计呢？原因是博物馆门前地面下紧靠着一条四车道的公路，为了给过往车辆留出空间，只能增加一个二层平台作为出入口。当时，我就感觉这个“围裙”设计得不太好，问包叙定市长为啥不设计一条地下通道。他叹了一口气说：“三峡博物馆最初搞建筑规划设计的时候，几个招标的设计的具体方案都有下穿道。

  后来，经过几个部门的测算，搞下穿道这边六七百米，那边六七百米，两边加起来就有1 500米，会涉及周边密集居民区的动迁，下穿道整体要花1.5亿元，但预算只有5 000万元，钱不够，最后就只能路径不变，架空搞个进出口平台，穿上了这么个‘大围裙’。

  其实，这个方案在招标评审的时候，包括重庆市人大常委会在审议时也提出应该是下穿道，但政府实在没钱，只能如此了。”他还跟我讲，如果有什么办法按预算只花5 000万元就能把下穿道搞出来，他是非常愿意采用下穿道的设计的具体方案的，毕竟这是大家最想看到的结果。

  对于这样一个在我来重庆工作之前就既定的事实，如果我不当回事、听之任之，倒也没责任，但我既然了解了事情的原委，那么作为分管城建的副市长，我感到有责任把它协调好，了却包叙定市长心中的遗憾。

  当天下午，我把建委主任、规划局局长叫到办公室，一起研究三峡博物馆下穿道的事情。我问他们：“为什么搞下穿道要这么多钱？”建委主任说：“根据城市规划设计，道路的斜率只能在3%以内，也就是说一条路如果有100米长，两头的高差最多有3米。下穿道的空间高度有十几米，如果按斜率3%来算，十几米拉出来，进出两边就差不多各需要六七百米，总共就有1 500米。”他接着说：“如果下穿道做成1 500米，就会涉及两处大体量居民区的动迁，就要多花1亿元。”

  我问他们：“为什么不能采用6%~7%的斜率，稍微斜得多一点，下穿道就短了，就能避开密集居民区的动迁了。”他们都说：“这是国家规范的标准，咱们不可以动呀！”我说：“重庆是个山城，城市中30%的上行和下行道路的斜率都在10%以上。尤其是市政府门口的几条路，斜率20%都有，车子照样开，为什么三峡博物馆不能够使用6%~7%的斜率呢？国家3%的斜率标准，是针对全国平原城市的一般规定，遇上我们这样的山城，到处都是坡坡坎坎，百分之十几甚至百分之二十的斜率比比皆是，三峡博物馆的下穿道采用6%~7%的斜率，就可以避开动迁密集的居民区。

  我们做事情，要实事求是，不能教条主义，不能刻舟求剑，这方面能灵活一点。”就这样，大家统一了认识，即用6%~7%的斜率，使这条下穿道的整个长度两边各200多米，整体500米就行了。按照500米长度计算，两边的居民区动迁的问题就避开了，钱也够了。

  这个方案一举三得：一是博物馆出入口从二楼改到一楼，老百姓进出博物馆可以走平台，不需要爬高坡；二是原来在博物馆两边拦腰搞个“大围裙”的形态消失了，使博物馆与大礼堂、人民广场三位一体、相得益彰；三是没有超预算，5 000万元以内就处理问题了。这个方案形成以后，报给包市长，他特别高兴，立马让市政府常务会审议通过并按此实施。

  在实际工作中，有不少同志容易犯教条主义的毛病，往往被一些条条框框卡得太死，而不会根据真实的情况实事求是地处理。这件事只是从实际出发，将方案设计的边际条件调整重组了一下，就解决了问题。这说明讲究实事求是、讲究原则性和灵活性的辩证统一，是多么重要！

  以上是我刚到重庆第一年迎面遇上的一些棘手事项，在协调解决这样一些问题的工作之余，我随手写了一些案头笔录、工作札记。现在回头来看，这些文字没有过多理论性，但还挺有趣。特置于此书前面，作为引言。

  这本《重组与突破》共分两大部分。第一部分，专讲企业的重组与管理，包括城市建设投融资平台类企业、国有资本运营投资类企业、金融企业、国有工商公司集团和非公有制企业五大类企业。每一类企业的重组内容都涉及该类企业当时困难的严重性和重组的紧迫性及必要性，以及为解决该企业问题而进行的重组方案的脉络与原则、对策措施、成效与结果。

  第二部分，专讲行业的重组与管理，包括城市房地产业、工业产业、内陆加工贸易的转型、教育、金融、财政六大行业的重组与管理。每一类行业的重组内容都涉及当时行业的状况、内在的困难、百姓的呼声、国家的政策要求，每一种行业重组都涉及从供给侧对各类要素资源来优化重组，从而在结构性平衡中实现超常规的发展。这样才可以既体现百姓要求、社会需求，又合乎国家政策制度管理要求。在重组过程中，力求做到不回避当下的矛盾、不遮掩问题、不推脱责任、不违规、不透支。

  在工作过程中，在企业和地方发展中，我们总会遇到各种各样的困难、瓶颈乃至危机，若能够运用重组的思维方法，逢凶化吉、摆脱困境，那无疑是一大幸事。

  在50余载的工作历程中，重庆市原市长黄奇帆参与、主导了一系列重组，从中他深刻领悟到重组的真谛与妙趣：其真谛在于资源优化配置、体制机制创新，其妙趣在于“随心所欲不逾矩”“柳暗花明又一村”。本书辑录了黄奇帆在重庆工作期间遇到难题时以“重组求突破”的思维与实践，以期与读者分享重组的感悟。

  华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。

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